Умирзак Шукеев не раз порывался оптимизировать штат ФНБ «Самрук-Казына», но система оказалась сильнее него
Продолжение. Читайте здесь «Мины под будущим»: часть 1, часть 2, часть 3.
В прошлых частях своих заметок о рисках, ожидающих будущие поколения Казахстана, политолог Талгат КАЛИЕВ оценил текущие и будущие проблемы в аграрном секторе, связанные со стихийной урбанизацией, и наше отношение к вопросам охраны окружающей среды.
Нужна ли стране гигантская армия госслужащих и госменеджеров?
Численность государственных служащих в Казахстане составляет почти 100 тысяч человек. В целом это соответствует международным стандартам. Однако этот показатель не учитывает занятых в многочисленных подведомственных учреждениях, республиканских государственных предприятиях (РГП) и акционерных обществах, а также в квазигосударственном секторе экономики, институтах развития и государственных холдингах. Эта армия представляет собой мощный бюрократический аппарат, создающий чрезмерную инерцию, неповоротливость в принятии решений и высокую сопротивляемость к изменениям, в том числе позитивным и остроактуальным.
Также следует отметить тот факт, что административно-управленческая структура госаппарата мало чем отличается от советской. Тот же принцип территориального деления, районирования, управления процессами и региональными программами. Вместе с тем даже развитые и успешные страны мира проводят регулярные исследования в области оценки эффективности модели управления, ее корректирования в соответствии с изменением текущей ситуации. В нашей республике серьезных достижений в вопросах внедрения форм местного самоуправления, повышения реальной роли местных органов власти пока не отмечается. Чрезмерная централизация решений и распределения финансовых средств лишают регионы мотивации в повышении эффективности своей работы, увеличении числа предпринимателей, расширении налоговой базы и достижении реального повышения благосостояния населения.
Неоднократной критике подвергались и чрезмерно раздутые штаты госхолдингов и институтов развития. По обнародованным данным консолидированной финансовой отчетности за 2015 год, численность штата Фонда национального благосостояния (ФНБ) «Самрук-Казына» достигла трети миллиона, или, если быть точнее, 331 800 человек, что на 11 тысяч сотрудников больше, чем в предыдущем. И это притом, что в холдинге не первый год реализуется дорогостоящая программа трансформации, целью которой является оптимизация бизнес-процессов и штатного персонала, повышение эффективности всей группы компаний. Некоторые эксперты давно подвергают сомнению саму целесообразность этих структур, поскольку революционных сдвигов во вверенных отраслях с момента их учреждения не происходит, зато ощутимо растут затраты на содержание многочисленного штата, выплату бонусов и поощрений. Более того, находящая в составе холдинга компания «КазМунайГаз», призванная быть одной из самых доходных в структуре, накопила внешний долг в размере 18 млрд долларов. Это, наверное, один из самых красноречивых показателей эффективности госменеджмента в нацкомпаниях.
Можно обратиться к примеру сингапурского холдинга Temasek, по модели которого в свое время был создан ФНБ “Самрук-Казына”. Согласно официальным данным, штатная численность международной команды холдинга Temasek с капитализацией более 180 миллиардов долларов США составляет 580 человек в 33 странах мира. Если сингапурский госхолдинг с момента основания в 1974 году особых изменений не претерпел, то казахстанский, с позволения сказать, аналог, пережил не одно структурное преобразование, то объединяясь с фондом «Казына», то меняя аббревиатуру. И каждый раз это сопровождается имитацией оптимизации структуры, штатная численность которой странным образом не уменьшается, а наоборот - растёт.
Парадоксально, но оптимизация госаппарата и госменеджмента в нацкомпаниях является идеей самого президента страны, который, не стесняясь в выражениях, не раз требовал сократить штат и уволить всех «зайчиков и живчиков» (http://ftp.ratel.kz/asiope/otkuda_u_umirzaka_shukeeva_ruki_rastut), и сам глава фонда Умирзак ШУКЕЕВ порывался исполнить поручение, но до сих пор система оказывается сильнее его.
По всем признакам, бюрократический аппарат стал мощной автономной системой, существующей по своим правилам и обладающей чрезвычайной сопротивляемостью к изменениям. Той самой бюрократией, которая по достижении некоего критического порога начинает жить своей жизнью, продуцировать задачи ради задач, подменяя первоначальные цели и ориентиры на свои собственные, далеко не всегда совпадающие в государственными. Карл МАРКС рассматривал бюрократию как определенный слой управляющих, который пытается подчинить противоречия между управляющими и управляемыми своим корпоративным интересам в ущерб интересам общественного развития. По его мнению, при засилье бюрократии складывается особый иерархический тип отношений как внутри самого организма управления, так и между ним и управляемым организмом.
По всей видимости, этим и объясняется критический уровень коррупции в госаппарате, когда бюрократическая система обретает все признаки закрытой корпорации, живущей по собственным, не подотчетным обществу законам. По сути, причина коррупции лежит не в одном лишь банальном взяточничестве, а в специальных правовых ловушках, когда в законодательстве закладываются определенные лазейки, позволяющие трактовать его двояко, или через дополнительные подзаконные акты, инструкции и письма создаются новые непреодолимые барьеры и контрольные функции. Особым признаком корпоративной закрытости госаппарата становится его неуязвимость, своеобразные внутренние правила игры и принципы защиты своих. Как, например, в случае с Максатом УСЕНОВЫМ-младшим, привлечения к серьезной ответственности которого бдительной общественности так и не удалось добиться. И, судя по всему, закрытая корпоративная система воспитывает достойную смену, поощряя или как минимум не порицая подобные модели поведения своих потомков.
Немецкий философ Карл ЯСПЕРС писал: «Объективно это падение бюрократии, это превращение осмысленной вначале формы господства, которая держалась в определенных границах и носителями которой были достойные люди, в лишенный содержания универсальный аппарат, осуществляющий насилие, можно охарактеризовать следующим образом: бюрократия — это средство, однако она склонна к тому, чтобы превратиться в самоцель. Решающий шаг — это переход от бюрократии, являющейся орудием, состоящей на службе, к бюрократии, которая становится самостоятельной. Такая ставшая автономной бюрократия обладает уже не этосом самоограничения, а тенденцией к безграничному саморасширению. Вера в регламентацию как в панацею от всех бед ведет к попыткам устранить инициативу в сфере свободной деятельности и желание самим помочь себе посредством новых открытий и достижений. Единственный выход в трудных обстоятельствах бюрократия видит в новых предписаниях. Этот путь означает нивелирование, которое ведет от подчинения бюрократов к тотальному подчинению всех людей без какой-либо возвышающей конкретной идеи. Усложнение предписаний, превращение людей в несовершеннолетних заставляет их вместе с тем поставлять всё большую рабочую силу для проведения бюрократических установлений. В конечном счете, всё население оказывается на службе этого непродуктивного аппарата. К этому затем присоединяется общность интересов всех чиновников-бюрократов. Бюрократический аппарат должен существовать и расширяться, ибо это жизненно важно для его служителей, в этом состоит их ценность и значимость. Аппарат, который должен был служить интересам населения, служит самому себе; он требует стабилизации и надежности для себя.
Это оказалось возможным потому, что бюрократический аппарат именно ввиду своей сложности уклоняется от общественного контроля. Он становится непроницаемым, всё более недосягаемым для критики. В конечном счете, в сущность его уже никто не может проникнуть, разве только те, кто находятся в нем, да и они лишь в рамках своей непосредственной сферы деятельности. Бюрократический аппарат становится недоступным как для населения, так и для высших правительственных органов. Он существует благодаря общности интересов своих служащих».
Размышления, изложенные в середине прошлого века, кажутся такими актуальными сегодня. Не в этом ли секрет сложности реформирования системы, для которой саморасширение и сохранение статус-кво стало главной и единственной целью?
Важным является также факт присутствия в этих структурах определенного количества экономически активных и образованных граждан, которые могли бы заниматься реальным созидательным бизнесом, повышать экономическую состоятельность государства, но вместо этого заняты исполнением недостаточно четко сформулированных функций с неоднозначным результатом. В то время как неизбежное в будущем сокращение части штатов как на госслужбе, так и в корпоративном секторе, выбросит на рынок труда десятки тысяч граждан с довольно неоднозначным, возможно, связанных с коррупционным или бюрократическим опытом работы. Можно предположить, насколько им сложно будет найти себя на рынке труда, жестко сузившемся под влиянием кризиса.
В условиях дальнейшего ухудшения социально-экономической ситуации следующим поколениям предстоит кардинально решать вопросы реального сокращения и реформирования государственного аппарата, целесообразности многочисленных подведомственных учреждений, госхолдингов и институтов развития. Это позволит сократить бюджетные расходы и повысить эффективность госаппарата за счет конкретизации функциональных обязанностей, внедрения четких критериев оценки и системы мотивационных инструментов. Можно было бы приступить к решению этих вопросов уже сегодня, разработав четкий план действий, предполагающий, в том числе, и обеспечение занятости сокращаемых сотрудников в частном секторе или стимулирование их к открытию собственного бизнеса. Для этого можно обратиться к зарубежному опыту, к примеру, Турции, где демобилизованным военным предоставляют земельные участки и льготные кредиты для занятия бизнесом.
В следующих частях в числе других актуальных проблем будут рассмотрены вопросы эффективности госаппарата через оценку внешнего долга страны.
